Будапештский меморандум

Мемора́ндум о гара́нтиях безопа́сности в связи́ с присоедине́нием Украи́ны к Догово́ру о нераспростране́нии я́дерного ору́жия (Будапештский меморандум) — межгосударственный документ о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия.

Подписан 5 декабря 1994 года лидерами Украины, России, Великобритании и США.

Подписали

Леонид Кучма
Борис Ельцин
Джон Мейджор
Билл Клинтон

16 ноября 1994 года Верховная Рада Украины приняла закон № 248/94-ВР «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года», где одним из пунктов указано:

«6. Настоящий Закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа»

Именно наличие этого пункта стало причиной появления Будапештского меморандума.

Заявления других ядерных держав и аналогичные документы

На момент подписания Меморандума Франция и КНР также обладали ядерным оружием и были участниками Договора о нераспространении ядерного оружия. Вместо подписания Меморандума Китай 4 декабря 1994 года выступил с заявлением Правительства КНР о предоставлении Украине гарантий безопасности, Франция передала делегации Украины соответствующую декларацию вместе с сопроводительным письмом, подписанным президентом Франсуа Миттераном 5 декабря 1994 года.

Кроме того, аналогичные меморандумы тогда же были подписаны с Казахстаном и Белоруссией. Основное отличие их заявлений от Меморандума состоит в отсутствии пункта об обязательных консультациях при возникновении спорных ситуаций.

Вопросы правового статуса Будапештского меморандума

Вопрос о статусе Меморандума, как юридически обязательного для сторон документа, вызывал сомнения уже в момент подписания. Так, например, подписывавший его Леонид Кучма, заявлял, что президент Франции Франсуа Миттеран, присутствовавший в Будапеште при подписании, выражал уверенность, что он не будет исполнен. Президент Украины Виктор Ющенко в своё время тоже выступал за его пересмотр, хотя и не заявлял прямо о несостоятельности данного договора.

По словам Владимира Рябцева, работавшего в 1994—1995 годах первым секретарем Министерства иностранных дел Украины и принимавшего участие в подготовке Будапештского меморандума, в 1994 году речи о ратификации Будапештского меморандума подписавшими его государствами не было. На его взгляд, тогда преобладало понимание, что Меморандум является международным договором, который обязывает страны-участницы неуклонно выполнять все его положения (так как, согласно тексту Меморандума, «настоящий Меморандум будет применим с момента подписания»).

Однако экс-президент Украины Леонид Кравчук в интервью немецкому агентству Deutsche Welle (DW) сказал, что Будапештский меморандум был только формальностью, так как фактически Киев был бессилен.

Это стоило бы нам 65 миллиардов долларов (53 миллиарда евро), и государственные казны были пусты— заявил Кравчук.

Кроме того, Запад угрожал Украине изоляцией, так как ракеты были направлены на Соединённые Штаты. Поэтому единственно возможным решением, по мнению Кравчука, было отказаться от оружия. Следует признать, что эти гарантии были лишь формальностью, поскольку в то время не было создано никаких механизмов санкций. Немецкий журналист и эксперт по Украине Винфрид Шнайдер-Детерс соглашается, говоря DW: «Соглашение не стоит той бумаги, на которой оно было написано».

5 декабря 2015 года секретарь СНБО Украины Александр Турчинов заявил, что разоружение страны было «бессмысленным», а также упрекнул Запад в невыполнении Будапештского меморандума, в качестве примера назвав отказ стран Запада от поставок летального оружия Украине.

23 августа 2018 года Леонид Кучма в интервью «Радио Свобода» назвал Будапештский меморандум одной из трёх основных ошибок, допущенных украинскими властями за предыдущие годы независимости страны.

Вопрос о соблюдении меморандума с 2014 года

Позиция властей Украины

Согласно позиции Украины, с 2014 года Россия нарушает положения Будапештского меморандума; так, как нарушение запрета на применение силы и угрозу силой было расценено выданное 1 марта 2014 года разрешение Совета Федерации на использование президентом РФ российских войск на Украине, а также само присоединение Крыма Россией (сопровождавшееся военным овладением полуостровом и расценённое Украиной как аннексия её территории), расходившееся с принципом территориальной целостности Украины; это, а также последовавший затем конфликт в Донбассе (в инициировании и активном участии в котором Украина обвинила Россию) были в дальнейшем расценены Украиной как политика агрессии со стороны России.

Украина не признаёт правомерной российскую ограничительную трактовку меморандума (о гарантиях «сугубо против ядерной атаки или угрозы ею»), рассматривая её как избирательную; кроме того, по утверждению Украины, Россия «на постоянной основе в течение нескольких последних лет последовательно нарушает п.3 Будапештского меморандума, осуществляя экономическое давление, направленное на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих её суверенитету».

Позиция властей России

Россия официально отвергает обвинения в нарушении Будапештского меморандума. и его применимость к ситуации «внутриполитического происхождения» в Крыму, так как Россия при выработке меморандума «не обязывалась принуждать часть Украины оставаться в её составе против воли местного населения», а также обвиняет в нарушении меморандума США и ЕС (выступивших во время Евромайдана в поддержку оппозиции и, в частности, угрожавших введением санкций в отношении украинских властей), а Украину — в «многолетнем нарушении обязательств по противодействию росту агрессивного национализма и шовинизма», уважению прав национальных меньшинств предусмотренных в совместном заявлении 1994 года. По мнению России, общим элементом Будапештского меморандума и концепции «негативных гарантий» является только обязательство не применять и не угрожать применением ядерного оружия против неядерных государств, и данное обязательство России перед Украиной «никоим образом не было нарушено», а прочие пункты документа лишь «дублируют положения Хельсинкских соглашений» и «не имеют ничего общего с нераспространением ядерного оружия». Ссылаясь на отсутствие масштабных боевых действий в Крыму во время его присоединения Россия отвергает и обвинения в нарушении общего запрета на применение силы или угрозу силой против Украины.

Реакция США и Великобритании

США и Великобритания осудили действия России как игнорирующие/нарушающие меморандум; вместе с тем США не рассматривают меморандум как соглашение о гарантиях безопасности, а как «соглашение уважать суверенитет и территориальную целостность Украины». По мнению Стивена МакФарлейна, профессора международных отношений, «Меморандум дает подписавшим оправдание, если они предпринимают какие-либо действия, но не заставляет никого действовать на Украине». В США ни администрация Джорджа Буша-старшего, ни администрация Клинтона не были готовы принять военные обязательства перед Украиной, так как не были уверены, что Сенат США ратифицирует такой договор. Именно поэтому Будапештский меморандум содержал более ограниченные условия в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств.

Экспертные оценки

Полемизируя с российскими дипломатами, директор Программы по ядерному нераспространению и разоружению Международного института стратегических исследований Марк Фицпатрик указал, что именно гарантии безопасности, которые МИД России считает второстепенными, побудили Украину присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия. По мнению Фицпатрика, позиция Владимира Путина о «возникновении нового государства» нарушает базовый принцип международного права, в соответствии с которым договоры заключаются между государствами, а не теми или иными правительствами.

Вопреки мнениям некоторых экспертов, анализ положений Будапештского меморандума показывает, что страны Запада в 2014 году выполнили свои обязательства перед Украиной согласно этому документу, проведя предусмотренные им консультации. Однако дипломаты и эксперты сходятся во мнении, что события 2014 года продемонстрировали неэффективность Будапештского меморандума как инструмента обеспечения безопасности и территориальной целостности отказывающегося от ядерного вооружения государства (Украины); тем самым был подорван глобальный режим ядерного нераспространения как таковой, ведь (потенциальные) нарушители этого последнего, наблюдая, что отказ от ядерного оружия не компенсируется повышением уровня собственной безопасности, лишаются действенного стимула соблюдать налагаемые на них ограничения в области его производства.

По мнению Томаса Гранта из Исследовательского центра международного права Лаутерпахта в Кембриджском университете, вопрос о том, следует ли считать Будапештский меморандум исключительно декларативно-политическим или также юридически обязывающим документом, едва ли имеет однозначное решение. Тем не менее, как указывает Грант, меморандум был составлен в форме международного договора, а его стороны рассматривали этот документ как создающий определённые обязательства. Однако каковы эти обязательства? Меморандум требует, чтобы Российская Федерация, Соединённое Королевство и Соединённые Штаты предприняли определённые процедурные шаги, при определённых обстоятельствах:

• во-первых (в соответствии с пунктом 4), «если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии, в которой используется ядерное оружие», остальные три стороны подтверждают, что они будут «добиваться немедленных действий со стороны Организации Объединённых Наций». США и Великобритания в Совете Безопасности ООН представили проект резолюции от 15 марта 2014. Но это не было обязательным, так как не было угрозы агрессии, «в которой используется ядерное оружие».
• во-вторых (в соответствии с пунктом 6), Стороны «будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств». Несомненно, такая ситуация возникла, и Великобритания и Соединённые Штаты «консультировались» с Украиной по этому вопросу.

На этом обязательства Великобритании и США, по мнению Гранта, считаются выполненными, так как Стороны в 1994 году не брали на себя обязательств по ведению военных действий.

По мнению бывшего генерального секретаря НАТО Джорджа Робертсона, пример Украины показал, что идея ядерного разоружения не оправдала себя, и предположил, что «захват Крыма и оккупация востока Украины вряд ли стали бы возможны, если бы Киев не пошёл по пути одностороннего ядерного разоружения»; по схожим основаниям события в Крыму ранее расценил как угрожающие режиму ядерного нераспространения Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун. Такого же мнения придерживаются ряд других специалистов. В этом же контексте было высказано мнение, что нарушение Будапештского меморандума отрицательно влияет на перспективы мирного урегулирования на Корейском полуострове, так как без действенных гарантий безопасности для КНДР отказ последней от ядерного оружия маловероятен.

Некоторые другие эксперты, соглашаясь с утверждением о том, что Россия нарушила Будапештский меморандум, полагают, что сохранение Украиной ядерного оружия в 1994 году не только не помогло бы избежать российской интервенции, но и, наоборот, могло бы её ускорить.