Das Budapester Memorandum

Das Budapester Memorandum wurde am 5. Dezember 1994 in Budapest im Rahmen der dort stattfindenden KSZE-Konferenz unterzeichnet.

Inhalt und Hintergrund

Im Memorandum verpflichteten sich Russland, die Vereinigten Staaten von Amerika und Großbritannien in drei getrennten Erklärungen jeweils gegenüber Kasachstan, Belarus und der Ukraine, als Gegenleistung für einen Nuklearwaffenverzicht die Souveränität und die bestehenden Grenzen der Länder (Art. 1) zu achten. Dabei wird auf die Schlussakte von Helsinki verwiesen.

Artikel 2 bestätigt die schon bestehende Verpflichtung zur Enthaltung von Gewalt und verweist auf die Charta der Vereinten Nationen als Grundlage für die Gewaltanwendung.

Artikel 3 verpflichtet mit erneutem Verweis auf die Schlussakte von Helsinki die Signatarstaaten zur Enthaltung von der Ausübung ökonomischen Zwangs (coercion), um die Souveränitätsrechte der Ukraine den eigenen Interessen zum eigenen Vorteil unterzuordnen. (to refrain from economic coercion designed to subordinate to their own interest the exercise by Ukraine of the rights inherent in its sovereignty and thus to secure advantages of any kind);

Artikel 4 verpflichtet die Signatarstaaten, den Sicherheitsrat der UN unmittelbar zur Unterstützung der Ukraine einzuschalten, falls diese mit Nuklearwaffen bedroht würde.

Artikel 5 verpflichtet zur Enthaltung vom Einsatz von Nuklearwaffen insgesamt.

Artikel 6 enthält das Versprechen, sich bei Konflikten zu beraten („will consult“).

Die drei unterzeichnenden Staaten waren im Zuge der Auflösung der UdSSR in den Besitz von Nuklearwaffen gekommen, die Ukraine besaß zu dem Zeitpunkt das drittgrößte Atomwaffenarsenal der Welt. Das Budapester Memorandum war Vorbedingung der Unterzeichnung und Ratifizierung des Atomwaffensperrvertrags und des Atomteststoppvertrags. Bis 1996 wurden alle Kernwaffen der früheren Sowjetunion nach Russland gebracht, das als „Fortsetzerstaat“ der UdSSR das Recht auf den Besitz von Atomwaffen hat.

Das Dokument wurde von allen betroffenen Ländern unterzeichnet. China und Frankreich gaben zur Sicherheitsgarantie der Ukraine eigene Erklärungen ab. Zudem schrieb Frankreichs Staatspräsident François Mitterrand am 5. Dezember 1994 hierzu einen persönlichen Brief.

Rechtscharakter des Memorandums

Nach Empfehlung des US-Außenministeriums sollten Vereinbarungen, wenn sie eher politische Willenserklärungen seien, von international rechtsverbindlichen Verträgen (treaties) in der Regel anhand bestimmter formaler, stilistischer und sprachlicher Merkmalen unterscheidbar abgefasst werden: Bei eher politischen Willenserklärungen wird empfohlen, den Ausdruck „Parteien“ im Text ebenso wie den des „Vertrags“ im Titel zu vermeiden. Hinsichtlich von Handlungen sollten Ausdrücke wie „shall“, „agree“ oder „undertake“ und „will“ (Letzteres wegen Missverständlichkeit) vermieden werden. Anstelle dessen seien „should“, „intend to“ oder „expect to“ zu bevorzugen. Der Ausdruck „in Kraft treten“ sei zu vermeiden, ebenso ein Bezug auf „equal authenticity“ (gleiche Rechtsgültigkeit aller Sprachfassungen). Am Schluss der Vereinbarung sollte ein Disclaimer stehen. Ein Memorandum (memorandum of understanding) sei nicht als solches schon immer rechtlich unverbindlich, daher sollte der Rechtscharakter deutlich gemacht werden.

Anhand der meisten dieser Merkmale, bis auf den Disclaimer, charakterisierte die Treaty Law Organization das Memorandum entgegen einem anderslautenden Verständnis der New York Times als rechtsunverbindlich. Ähnlich argumentierte Ron Synovitz von Radio Free Europe in einem erklärenden Kommentar unter Berufung auf den Juristen Barry Kellman, der aber die Komplexität der Rechtsverbindlichkeit betonte: Das Memorandum sei nach dem Völkerrecht verbindlich, aber das hieße nicht, dass es Mittel zu seiner Durchsetzung habe. Es nehme jedoch Bezug auf andere Verträge, die schon für sich genommen die Bestimmungen des Memorandums garantierten.

Die US-Botschaft in Minsk verkündete in einer Pressemitteilung im April 2013, dass die Vereinigten Staaten die Verpflichtungen gegenüber Belarus ernst nehmen, obwohl das Memorandum rechtlich nicht bindend sei.

Auswirkungen

Im Laufe des russisch-ukrainischen Gasstreits zum Jahreswechsel 2005/06 erwog die ukrainische Regierung unter Präsident Wiktor Juschtschenko laut Angabe des Spiegel, die Unterzeichner des Memorandums zur Hilfe für die Ukraine in Anspruch zu nehmen.[13]

Im Rahmen der Krimkrise 2014 wiesen die USA und Großbritannien auf das Abkommen hin und interpretierten das russische Verhalten auf der Krim als Nichteinhaltung des Memorandums und klare Verletzung der territorialen Integrität der Ukraine. Ähnlich äußerten sich der Generalsekretär der Vereinten Nationen Ban Ki-moon sowie die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel. Russland seinerseits wertete „die Drohungen von Seiten der EU und der USA während der Unruhen in Kiew, Sanktionen gegen die ukrainische Staatsführung (unter Präsident Janukowytsch) zu verhängen“ sowie die spätere „Anerkennung des Staatsstreichs in Kiew“ als Bruch der Verpflichtungen aus dem Budapester Memorandum.

Russlands Nichteinhaltung des Budapester Memorandums und insbesondere die Annexion der Krim kann die künftige Nichtverbreitung und Abrüstung von Kernwaffen gefährden, weil sie Zweifel daran aufwirft, wie verlässlich die Sicherheitsgarantien von Großmächten gegenüber Staaten mit Atomwaffen sind. Zweifel an der Verlässlichkeit solcher Zusagen könnten Anreize schaffen, Kernwaffen zu behalten, neue Kernwaffenprogramme zu schaffen oder bereits bestehende Programme zu beschleunigen. Da in dem Memorandum die Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa wiederholt wird, wirft Russlands Nichtbefolgung des Memorandums grundsätzliche Fragen über die Zukunft der internationalen Ordnung auf.